黃炎東教授從憲法法理論完全執政與完全負責

2020-05-28 21:39 政治

【本報記者陳明道屏東報導】昨日恆春半島出身的法學教授黃炎東,賴來一篇從憲法法理論『完全執政與完全負責』之真諦與實踐,強調民主政治乃是講求權力分立與監督制衡及權責相符的憲法原理,亦即是民意政治、責任政治、政黨政治、法治政治的落實。也就是說,人民才是政府真正的頭家,人民可以把權力交給任何獲得他們支持的政黨執政,但若做得不符合民意,人民亦可將權力收回去,此乃民主政治之真諦。
   202O年1月11日,民進黨在立委選舉中贏得了62席次(本為61席,1席為以無黨籍競選,當選後加入黨團運作故為62席次);代表民進黨參選正副總統的蔡英文、賴清德又以817萬2百31票贏得總統、副總統選舉。代表國民黨競選正副總統的韓國瑜、張善政獲得了552萬2千1百19票,立委國民黨籍黨選38席、台灣民眾黨立委當選5個席次,時代力量黨當選3個席次,代表親民黨參選總統、副總統的宋楚瑜、余湘得60萬8千5百90票。
由這次總統、立委選舉之結果。又再度顯示人民選擇了行政與立法權「一致政府」,由民進黨完全執政。目前民進黨已獲得完全執政的地位,尤其在立法院程序委員會席次上,民進黨更是達到絕對多數。未來在議案審查,從入關到三讀通過,民進黨可以說佔盡優勢,加上第十五任總統選舉,民進黨又以超過對方陣營二百多萬之高票當選,因此難免引起社會大眾聯想到所謂「一致性的政府」是否會導致「一黨獨大」而難以制衡的問題。
如日本,自民黨亦是「一黨獨大」,採取總統制的美國,總統與國會多數黨同屬一黨之時雖相對較少,但並非沒有,然重點在其憲政設計上都有完整的配套,日本有解散國會重新改選的制度,可以打破行政與立法的僵局,美國參院每兩年改選一次,民意可以進行任期間的監督,而目前我們這部憲法都盡付闕如,而公投法之門檻又過高,因此亦很難發揮人民最後的制衡武器。
未來執政的民進黨,不但有需要向全國人民說清楚講明白,更須證明「一致的政府」,不但不會帶來權力的失衡,並會提出具體的方法來自我約束,嚴加防範權力的濫用,讓國人相信「一致政府」能真正達到完全負責的效果,且能提升服務人民的品質。
另一方面,在野的國民黨及其他政黨,對執政黨亦須善盡反對黨的角色功能,對執政的民進黨有效地監督;同時司法、監察部門與媒體或是學者專家,亦須共同扮演對政府之制衡角色,作為政治權力的最佳防腐劑,並提出有益國計民生的政綱政策,以獲得人民的信任,為深化與鞏固我國得來不易的民主,立下更為良好的根基。
在李前總統登輝時代,由於國民大會、立法院、監察院、行政院等機關皆屬於國民黨一黨控制,所以社會各界對於權力制衡的問題,出現了很大的疑慮。尤其是自民國八十六年第四次修憲以後,行政院長由總統直接任命而不須經由立法院同意,而依憲法增修條文第三條規定行政院仍須向立法院負責,自此以後,形成總統有權無責,而行政院長有責無權的現象,而行政院長頓時間成為總統的幕僚長,依憲法本文第五十三條規定:行政院為國家最高行政機關,但依憲法增修條文第三條規定:行政院仍須向立法院負責,因此擔任行政院長者實左右為難,除非在行政運作上總統與閣揆、立法院之間能協調妥適合宜,否則閣揆在總統與立法部門之間,往往會有所謂兩大之間難為小矣!惟在李前總統執政期間,由於國民黨一黨優勢,行政權與立法權由同一個政黨掌握,在運作上即使面臨民進黨在立法院之強烈抗爭,但大體上國政之運作尚稱順暢。
在陳前總統水扁執政期間,民進黨雖贏得總統寶座,但國會卻由泛藍陣營掌握優勢,形成朝小野大局面。非但行政與立法部門關係欠佳,府院權責嚴重失衡亦無法釐清,加上政黨間的惡鬥,造成國政嚴重內耗。因我國中央政府體制不同於法國雙首長制,陳前總統無法如同法國總統般可以主持行政院會議(相當法國的部長會議),以推動其政策,另一方面在野的國民黨所主導之泛藍陣營立委,亦不願意主動發動倒閣權來作為制衡政府的手段。
如此一來,總統就無法依據憲法行使解散立法院之權以化解僵局,使得政府這部大機器不停地空轉。再者,立法院對總統罷免或彈劾權因發動門檻過高,即使通過立法院那關,仍須再送請公民複決或移請大法官審理,使其在行使制衡實有難上加難的條件,而形同束之高閣。
而執政民進黨的「一致性政府」,比第一次政黨輪替陳前總統時代所形成的朝小野大的局面,預期能帶來較為安定之政局。但為求國家之長治久安,終究不能僅依短暫穩定的時局來確保國家永續的發展,國人當仔細地思量,如何打造一部合宜的憲政體制,以更能發揮適時適地、權責相符的憲政體制規範,來維持國家未來民主政治永續的發展,而不能端賴選舉結果來治理國家。
「一致性政府」與「分立性政府」是相對的政治名詞,所謂「一致性政府」,就是掌握行政權的執政黨,亦掌握國會多數的席次,使行政與立法權皆掌握在同一個政黨的手裡。而「一致性政府」是否就會帶來政黨與政府的專制濫權呢?
試觀實施內閣制的英、日、德等國家,如國會由同一黨掌握多數席次時,就由該黨負責組閣,閣揆及大部分閣員皆由同黨的議員兼任,形成行政與立法由同一政黨掌握的「一致性政府」;如在國會大選後,沒有任何一黨獲得半數以上的席次,就由獲得較多席次的政黨與其他政黨協商共組所謂聯合內閣或執政聯盟,如最近德國大選,由麥克爾政府所籌組的執政大聯盟,就是所謂的「分立性政府」。
在內閣制的國家,如英國乃是以一黨獨大為執政的主要條件,由國會大選獲多數席次的政黨負責組閣,使行政與立法部門連鎖合一,方能有效貫徹執政黨在選舉中對選民所提出的政見,且釐清政治責任,在野黨亦可扮演忠誠反對黨的角色加以監督,因此在內閣制國家的「一致性政府」,乃是貫徹民主政治與責任政治的最有效施政方式。而議會政治就是政黨政治,國會若能選出一個多數席次的政黨,就能有利於議事之運作及議事效能之提升,反而可以增加行政與立法部門之和諧,使政局穩定。
   而美國自一九四六至二○○四年,五十八年期間曾有卅六個年頭處於「分立性政府」,另廿二年處於「一致性政府」之狀態,美國選民都會憂慮行政與立法分別由不同政黨控制的分立政府可能引發的紛爭,而一黨主政也不能保證政黨不被輪替,無論是美國或法國,政黨輪替與再輪替的選舉循環,都是民主社會政黨選擇與民主政治偏好的正常現象而已。
   復觀美國、法國、德國、日本等民主先進國家,每次大選後各國所組成的新政府,無論是「一致性政府」或是「分立性政府」,由於其人民具有高度的政治素養,政治人物皆能遵守憲政的規範,尤其他們皆有良好的中央政府體制,而能發揮權力分立與制衡、權責相符的憲政體制功能,所以國政都能順利推動,並未造成嚴重內耗。因此我們認為政府的組成,無論是「一致性政府」或是「分立性政府」,都要能遵守憲法規範,不至於有一黨獨大而濫權之問題,因為人員的眼睛是雪亮的,在民主政治的國度裡,人民才是最大的制衡力量。
   筆者認為,既然民進黨在國會有三分之二以上的席次,又贏得總統寶座,行政與立法合一對人民負完全責任,乃是實施民主的常軌,因為在民主國家由多數黨執政乃是正常之事,不能與隱含有專制獨裁意涵的「一黨獨大」畫上等號。惟筆者亦認為社會上既然有「一黨獨大」濫權的疑慮,執政的民進黨,當以更謙卑的心,誠心誠意地傾聽人民的聲音,在權力運作上更要嚴加自我約束,加強行政與立法部門之各黨團溝通工作,尤應尊重民意的主流趨勢與歸向,因為在一個民主政治體系中,人民才是政府真正的頭家,無論是執政黨或在野黨,都應該為台灣人民的自由民主人權之幸福生活開創更為美好的新境界。

 

法學教授黃炎東撰述從憲法法理論「完全執政與完全負責」之真諦與實踐。(檔案照)